Die Europäische Union steht vor einer großen Reform, die ihre Migrations- und Handelspolitik grundlegend neu definieren könnte. Der jahrelange Kampf gegen niedrige Rückführungsquoten von abgelehnten Asylbewerbern, die chronische Überlastung des Asylsystems und die geringe Bereitschaft der Herkunftsländer, ihre Bürger zurückzunehmen, haben zu einer Situation geführt, die von den Mitgliedstaaten seit langem als unhaltbar bezeichnet wird.
Der jüngste Vorschlag der EU führt zwei Bereiche zusammen, die in der europäischen Politik bisher strikt getrennt waren: Handelsvorteile und Zusammenarbeit im Bereich Migration.
In der Praxis bedeutet dies, dass Entwicklungsländer, die von einem günstigen Zugang zum Binnenmarkt profitieren, bei der Rückführung ihrer Bürger aktiv mit der Union zusammenarbeiten müssen, wenn sie weiterhin von niedrigen oder gar keinen Zöllen für Ausfuhren nach Europa profitieren wollen. Tun sie dies nicht, wird die EU die präferenziellen Handelsvorteile schrittweise aufheben - de facto wirtschaftliche Sanktionen.
Dieses neue Element ist ein Durchbruch in der europäischen Politik. Seine Verabschiedung könnte den Beginn einer neuen Ära einläuten, in der die EU ein konsequenterer geopolitischer Akteur wird und den Herkunftsländern klarere Anreize und Sanktionen auferlegt.
Warum unternimmt die EU diesen Schritt?
Der Anteil der abgelehnten Asylbewerber, die tatsächlich in ihr Herkunftsland zurückkehren, liegt in der EU seit langem zwischen 20 und 30 Prozent. Die Gründe dafür sind vielschichtig: Sie reichen von der mangelnden Kooperation der Regierungen von Drittländern bei der Identitätsüberprüfung bis hin zur absichtlichen Verzögerung bei der Ausstellung von Reisedokumenten.
Das Ergebnis ist ein System, das der illegalen Migration Vorschub leistet: Die Chancen auf eine tatsächliche Rückkehr sind gering und der Aufenthalt in Europa ist selbst nach der Ablehnung eines Antrags relativ stabil. Die EU hat daher nach Möglichkeiten gesucht, den Druck auf die Herkunftsländer zu erhöhen, ohne zu extremen Lösungen wie totalen Handelsbeschränkungen oder dem Abbruch der diplomatischen Beziehungen greifen zu müssen.
Unterbringung, Verwaltungsaufgaben, Sozialhilfe und Gerichtsverfahren für abgelehnte Asylbewerber sind für die Mitgliedstaaten kostspielig. Da die EU derzeit Milliarden in den Schutz der Außengrenzen und die Bewältigung von Migrationskrisen investiert, steigt der Druck auf die Effizienz des gesamten Systems. Höhere Rückführungsquoten würden eine Kostensenkung bedeuten und gleichzeitig die öffentliche Wahrnehmung der Migrationspolitik verbessern.
Die neue Struktur fügt sich in einen breiteren Trend ein: Die EU ist nicht mehr nur eine "Soft Power". Sie nutzt den Handel als Instrument, um ihre strategischen Interessen durchzusetzen. Der entstehende globale Block konkurrierender Mächte zwingt die Union dazu, in Kategorien von effektivem Druck und Austausch zu denken.
Wie wird der neue Mechanismus funktionieren?
Gemäß der erzielten Einigung können Handelsvorteile erst dann entzogen werden, wenn eine Reihe von Bedingungen erfüllt ist. Die erste Bedingung ist ein mindestens zwölfmonatiger intensiver Dialog zwischen der EU und dem betreffenden Land sowie eine Analyse des Ausmaßes der mangelnden Zusammenarbeit bei der Rückübernahme. Eine weitere Bedingung ist die Bewertung, ob dem Land ausreichend Zeit gegeben wurde, um Abhilfe zu schaffen, sowie eine Bewertung der Verhältnismäßigkeit und der Auswirkungen der EU-Maßnahmen.
Dies bedeutet, dass die EU nicht automatisch Sanktionen verhängen will. Vielmehr schafft sie einen systematischen Druckprozess, der es den Ländern ermöglicht, zu reagieren und die Zusammenarbeit zu verbessern.
Die ärmsten Länder erhalten eine Galgenfrist. Für sie wird die Rückübernahmebedingung erst zwei Jahre nach Inkrafttreten der neuen Regelung gelten. Damit wird der humanitäre Grundsatz gewahrt, dass die wirtschaftlich schwächsten Länder nicht sofort und drastisch bestraft werden sollten.
Zu den Reformen gehört auch die Ausweitung verbindlicher internationaler Übereinkommen, darunter das Pariser Klimaabkommen und das Übereinkommen über die Rechte des Kindes.
Wirtschaftliche und politische Auswirkungen
Viele Länder sind auf Ausfuhren in die EU angewiesen, weil der europäische Markt für sie von zentraler Bedeutung ist. Die Abschaffung der Präferenzzölle könnte die Wettbewerbsfähigkeit ihrer Produzenten drastisch verringern und sich sowohl auf die Arbeitsplätze als auch auf die wirtschaftliche Stabilität auswirken.
Dieses wirtschaftliche Argument gibt der EU ein mächtiges Instrument in die Hand, das von den Herkunftsländern bisher oft ignoriert wurde. Wenn die Staats- und Regierungschefs dieser Länder wissen, dass eine Verweigerung der Zusammenarbeit die Exporte und den Staatshaushalt direkt gefährdet, wächst der Anreiz, zuzustimmen.
Die EU war nicht in der Lage, langfristig eine wirksame Rückführungspolitik zu gewährleisten, vor allem, weil sie nicht über ein ausreichend starkes Druckmittel verfügte. Ein Versuch, Handelskonditionalität einzuführen, wurde vor Jahren als zu radikal abgelehnt. Die Situation hat sich jedoch geändert, und der Druck der Mitgliedstaaten nimmt zu. Die Einführung eines Mechanismus könnte den Anteil echter Rückführungen deutlich erhöhen und Kapazitäten für echte Flüchtlinge freisetzen.
Das Europäische Parlament war zunächst gegen die Verknüpfung von Migration und Handel. Es befürchtete, dass dies die Entwicklungsdimension des Systems schwächen und die Verknüpfung der humanitären Agenda mit der Sicherheitspolitik normalisieren würde. Es erzielte jedoch schließlich einen Konsens: eine längere Vorbereitungsphase, ein Aufschub für arme Länder und uneingeschränkter Zugang zu Dokumenten. So wurde ein Kompromiss gefunden, der eine politische Einigung ermöglichte.
Warum kann dies eine positive Entwicklung sein?
Wenn die Union nicht in der Lage ist, die Rückführung durchzusetzen, bleibt ihre Asylpolitik unvollständig. Die Einführung von Rückübernahmebedingungen ist der erste Mechanismus, der das Potenzial hat, den Stillstand zu überwinden und konkrete Ergebnisse in der europäischen Migrationspolitik zu erzielen.
Die Migration ist in vielen Mitgliedstaaten ein zentrales Thema der politischen Unzufriedenheit. Wenn die Rückführungsquoten steigen, wird der Druck auf die Sozialsysteme und die Integration abnehmen. Dies kann die Polarisierung verringern und das Vertrauen der Bürger in die europäischen Institutionen stärken.
Das neue System darf nicht zu Lasten drastischer Grenzschließungen oder repressiver Eingriffe gehen. Es stützt sich auf wirtschaftliche Anreize, die natürlich, mild und vorhersehbar sind. Die Länder haben die Möglichkeit, zu kooperieren, und Bestrafungen erfolgen nur bei langfristiger Passivität.
Wie der Berichterstatter Bernd Lange hervorgehoben hat, stellt die Reform auch eine Stärkung des multilateralen Systems dar. Die Migrationsagenda ist somit kein isolierter Druck, sondern Teil eines umfassenderen Pakets von Regeln zur Förderung von "Nachhaltigkeit, Menschenrechten und verantwortungsvoller Regierungsführung", fasste Berichterstatter Lange den Vorschlag zusammen.
Auf dem Weg zu einem transaktionsorientierten Politikmodell
Mit der Einführung der Rückübernahmekonditionalität nähert sich die EU dem transaktionalen Politikmodell an, das vor allem mit Donald Trump in Verbindung gebracht wird. Dabei handelt es sich um einen Ansatz, bei dem die internationalen Beziehungen durch das Tauschprinzip "Nutzen gegen Wert" bestimmt werden und wirtschaftliche Macht als Hebel zur Durchsetzung von Interessen eingesetzt wird.
Während Brüssel diese Art von Politik bisher kritisiert hat, scheint die Realität des globalen Wettbewerbs es zu zwingen, dies ebenfalls zu tun.
Erst kürzlich warnte EU-Kommissarin Teresa Ribera, dass Trumps Transaktionsdiplomatie die Beziehungen zu Europa unterminiere. Paradoxerweise macht sich die EU jedoch Elemente dieses Ansatzes zu eigen - nicht als Ideologie, sondern als pragmatisches Mittel zur Bewältigung der Migration.
Keine grundlegende Reform ist ohne Risiken. In diesem Fall ist es vor allem das Risiko des Gegendrucks: Einige Regierungen könnten mit Ablehnung reagieren oder sich andere Handelspartner (wie China) suchen. Auch die mögliche Politisierung des Mechanismus stellt ein Risiko dar - der Entzug von Vergünstigungen sollte transparent sein, um den Vorwurf der Doppelmoral zu vermeiden.
Ebenso kompliziert kann die Überprüfung der Zusammenarbeit sein, die einen hohen Verwaltungsaufwand mit sich bringen kann. Es ist daher zu hoffen, dass die Vorteile die Risiken überwiegen - vor allem, wenn das System auf faire und vorhersehbare Weise eingerichtet wird.
Es wird sich zeigen, ob die politischen Eliten Europas aus ihrem ideologischen Traum erwachen und sich der objektiven Realität stellen.